【问题提示】

环境公益诉讼具有哪些不同于普通环境污染侵权纠纷的特点？

【要点提示】

环境污染事故带来的损害可能存在两个方面，一是特定或不特定的多数人因环境污染所遭受的人身或财产损害，二是对环境本身造成的损害。第一方面的损害与私人利益密切相关，第二方面的损害则是纯粹的环境利益，具有公共产品非竞争性和非排他性的典型特征，属于公共利益的范畴。以检察院支持起诉，被污染地人民政府向指示及直接排污者提起索赔诉讼的方式是在现行诉讼制度框架内保护环境公共利益的有益尝试，能契合环境公益诉讼不同于传统环境侵权纠纷对诉讼提起主体及损害有效弥补等方面的特殊要求。

【案例索引】

一审：佛山市南海区人民法院（2009）南民一初字第2543号判决（2009年7月22日）

二审：佛山市中级人民法院（2010）佛中法民一终字第587号判决（2010年7月9日）

【案情】

原告：佛山市南海区丹灶镇人民政府。

被告：被告广东天乙集团有限公司。

被告：苏国华。

被告：郭永由。

被告：江剑锋。

佛山市南海区人民法院经审理查明: 被告苏国华以营利为目的，在没有取得“危险废物经营许可证”的情况下，于2006年11月与天乙公司口头协议将该公司的废油渣（有酸渣和碱渣两种，属《国家危险废物名录》中的含酚废物）运出处理，而天乙公司既未审查苏国华运输、排放危险废物的经营资格，也未按国家规定填写危险废物转移联单及未经有权审批的环境保护行政主管部门批准同意转移，就将该公司生产出的废油渣交给苏国华处理。苏国华又雇用被告郭永由、江剑锋作司机，并雇用一名外号叫“四川仔”的男子寻找废油渣排放地点。2007年1月20日至4月20日期间，郭永由、江剑锋伙同“四川仔”，使用号牌为赣F/32668的改装车从中山市天乙公司处运回含酚的废油渣，共六次将废油渣非法排放在佛山市南海区丹灶镇境内，造成丹灶镇发生重大环境污染事故。原告为治理因本起事故造成的污染，共支出人民币1025499元。2008年3月20日，被告苏国华、郭永由、江剑锋被本院以重大环境污染事故罪判处一年十个月至三年三个月不等的有期徒刑并处罚金。。

原告佛山市南海区丹灶镇人民政府诉称：被告天乙公司在未按国家规定填写危险货物转移联单，也未经有权审批的环境保护主管部门批准同意转移的情况下，分别于2007年1月20日至4月20日期间，先后6次将该公司的危险废物油渣（有酸渣和碱渣两种，属《国家危险废物名录》中的含酚废物）提供给没有取得“危险废物经营许可证”的被告苏国华处理，苏国华雇请被告郭永由、江剑锋将废油渣从天乙公司运出，倾倒在佛山市南海区丹灶镇辖区内，致使土地、水体发生重大污染，造成原告经济损失共计3403399元。2007年7月8日，天乙公司被广东省环境保护局处以25万元罚款。2008年3月20日，被告苏国华、郭永由、江剑锋被佛山市南海区人民法院判处一至三年不等的有期徒刑，并处罚金。被告的行为违反了相关环境保护的法律法规，造成原告重大经济损失，应予赔偿并承担连带责任。请求法院判令: 1、四被告赔偿原告经济损失3403399元；2、四被告对上述赔偿承担连带责任；3、本案诉讼费用由四被告承担。

【审判】

佛山市南海区人民法院经审理认为：被告苏国华、郭永由、江剑锋在佛山市南海区丹灶镇境内非法倾倒有毒废物，其应赔偿原告为治理污染而支出的1025499元并互负连带责任。被告天乙公司没有审查被告苏国华等人运输、排放危险废物的经营资格，也未按国家规定填写危险废物转移联单及未经有权审批的环境保护行政主管部门批准同意转移，就将该公司生产出的危险废物交给苏国华等人处理，其行为已构成违法，且与此后苏国华等人实施的污染环境犯罪行为有直接因果关系，对此，天乙公司负有重大过错，应与被告苏国华、郭永由、江剑锋承担连带赔偿责任。天乙公司辩称其没有直接实施污染行为，不需承担赔偿责任，不符合法律规定，本院不予采纳。原告请求被告赔偿清理河涌的预期费用2377900元，由于没有充分证据证实该费用与被告的侵权行为直接相关，且尚未实际发生，故本院不予支持。原告可待清涌行为发生后，就被告应承担侵权责任的实际支出另行主张。依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款、第一百二十四条、第一百三十条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：一、被告苏国华、郭永由、江剑锋应于本判决发生法律效力之日起十日内赔偿损失1025499元予原告佛山市南海区丹灶镇人民政府，三被告互负连带责任；二、被告广东天乙集团有限公司对上述债务承担连带赔偿责任；三、驳回原告的其他诉讼请求。

上诉人广东天乙集团有限公司上诉称：一、本案污染事故是由苏国华、郭永由及江剑锋三人擅自偷排废油渣所致，与天乙公司无关，天乙公司出售废油渣的行为与污染事故的发生没有法律上的直接因果关系，天乙公司不应承担赔偿责任。二、丹灶镇政府为治污支出的费用已超过了必要、合理的限度，丹灶镇政府把补充防汛物资的费用也纳入治污费用不合理。在治理4.21污染事故中投入的物力、人力比处理同类的4.5事故多出费用765775元，对于扩大部分的损失更不应由天乙公司承担。据此请求：1、撤销原判第二项，驳回丹灶镇政府请求由天乙公司赔偿经济损失以及承担一审诉讼费用的诉讼请求；2、二审诉讼费由丹灶镇政府承担。

佛山市中级人民法院二审对佛山市南海区人民法院一审查明的事实予以确认。

佛山市中级人民法院经审理认为：就天乙公司应否承担连带赔偿责任的问题，天乙公司生产过程中产生的固体废物属于《国家危险废物名录》中的HW11和HW39类危险废物，天乙公司没有根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十三条、第五十七条、第五十九条规定依法处理危险废物，直接把危险废物交给苏国华等不具有相应处理资质的个人处理的行为，已经构成违法。该违法行为使国家对天乙公司产生的危险废物失去监管和控制，与此后苏国华等人的污染环境犯罪行为有直接因果关系。故天乙公司对污染事故具有重大过错，应承担连带赔偿责任。就天乙公司赔偿数额的问题，苏国华等人六次倾倒污染废物，丹灶镇政府就其中的四次影响较大的污染事件采取了防污抢险措施，产生相应四笔损失费用。天乙公司与丹灶镇政府主要争议的是其中4.21污染事故的损失是否合理的问题。首先，水利所所支出的133233元补偿物资的费用是因4.21污染事故发生情况紧急，丹灶镇政府临时调用防汛物资进行抢险救灾后对相应消耗的防汛物资进行补偿所产生的费用，属于因污染事故产生的合理损失。其次，天乙公司没有证据证明两笔数额均是3200元的使用长臂钩机支出实际为同一笔费用，故对天乙公司关于扣减的主张不予采纳。再次，4.5污染事故与4.21相比较，污染事故发生的地段不同，4.21接近大洲河下游居民饮用水取水点，河流水速更快，需要采取更强有效的应急抢险措施。污染事故发生后采取的应急抢险措施不同。4.21事故发生后，即将有暴雨，为防止受污染河涌漫顶，动用大量人力物力在24小时内建储水池，因此产生比4.5事故更多的费用。受影响范围不同。4.5事故发生河段附近主要为工业区和农作物种植区，而4.21事故河段附近则为大量居民居住点和主要为鱼塘的耕作区，后者理应采取更有效迅速的抢险措施。天乙公司也未能提供充分证据证明损失的不合理，故原审对4.21的损失数额核定正确。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(一)项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案是一宗特殊的环境污染侵权纠纷案件，它本身体现了环境公益诉讼的诸多特点，在诉讼提起的主体、损失的认定等方面具有典型意义：

第一，该诉讼是由检察院以支持起诉的方式予以推动形成以及推进。《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该法条对支持起诉作出了原则性的规定，但没有对支持起诉的方式和程序作出具体规定。本案全程体现了检察院实行支持起诉的一次有益尝试。佛山市南海区人民检察院通过履行刑事公诉职责获得污染事故的民事案件线索，通过沟通协调并发出《检察建议书》，说服并督促丹灶镇政府收集证据作为原告提起本案民事诉讼；丹灶镇政府起诉后，检察院向一审法院发出《支持起诉意见书》；诉讼中，检察院建议丹灶镇政府拒绝天乙公司提出赔偿10万元的和解请求；同时，与丹灶镇司法所以及公职律师协作配合，厘清了案件事实、证据体系、举证顺序以及答辩技巧等一审起诉和二审应诉细节。检察院以支持起诉的方式较好地回避了检察院作为原告直接提起诉讼可能存在的法律争议和实践风险。

第二，该诉讼是一宗典型的环境公益诉讼。环境污染事故带来的损害可能存在两个方面，一是特定或不特定的多数人因环境污染所遭受的人身或财产损害，二是对环境本身造成的损害。区别于前者与私人利益密切相关，后者是纯粹的环境利益，具有公共产品非竞争性和非排他性的典型特征，属于公共利益的范畴，其受益主体是不特定的社会公众。从本案丹灶镇政府的诉讼请求看，丹灶镇政府要求各被告赔偿因治理事故造成的污染所发生的经济损失，突破了普通环境污染侵权诉讼以被污染陆地及河流附近的居民因事故造成的人身或财产损失为主张权利的依据的传统路径，而以环境本身的利益为主要基点，诉讼在性质上已经区别于普通的环境污染侵权纠纷，属于公益诉讼的范畴。在污染事故发生后，地方政府及其职能部门履行保护环境的行政职能时，其治污行为可能在一定程度上预防或堵截了污染对私权的直接损害，在没有损害发生的情况下，普通的环境污染侵权诉讼不可能为私权主体所提起并获得支持，但是污染对环境的威胁或损害已经发生，而且这种影响对潜在的社会公众可能具有长期的效应，如果没有公权主体或其他组织基于公共利益提起诉讼，排污行为将得不到有效的制约和惩戒。

第三，地方政府代表环境公共利益行使权利，在类型案件的处理上具有示范和借鉴的意义。首先，随着社会经济的快速发展，环境容量已经构成社会经济可持续发展的重要组成部分，保护环境也演变成地方政府的一个重要职能，地方政府提起民事诉讼也是其履行行政职责的一种形式，地方政府作为权利主体具有法律依据。其次，根据我国宪法第九条的规定，水流属于国家所有，地方政府对污染这些环境资源的行为提起民事诉讼，行使的正是所有权能之一的权利，符合法理。再次，提起民事诉讼具有扩充和弥补行政手段不足的优势。案涉环境污染事故，广东省环保局依法仅能处以天乙公司25万元罚款。可见，如果没有丹灶镇政府提起的环境公益诉讼案件，天乙公司的违法行为远远没有承担其应承担的责任。

第四，本案也从另一侧面反映出环境公益诉讼的现实困境，即环境公益诉讼参考传统损害赔偿的认定和计算方法在确定损失方面明显是不足够的。环境鉴定机构资质混乱、评估标准缺乏法律依据导致污染损失的认定困难，法院在认定损失的时候难以寻找有效的事实或法律依据。丹灶镇政府主张的赔偿数额是三百多万，两级法院最终支持的是已经发生的治污费用一百零二万，而已经确定会发生但尚未发生的治理费用两百多万，则没有获得支持。在美国，对环境污染的损害赔偿包含两大部分，一部分是清理污染的费用（CLEAN UP），另一部分是恢复自然资源服务功能的费用或赔偿所受损资源的价值,后者追偿的是清理工作未能修复的对自然资源已经造成的或将要继续造成的损失。比如，虽然沉积在湿地的污染物会被移除，但原生植物也被转移，生态环境会被改变，因此在一段时间内会影响当地的饮用水或休闲娱乐活动。对这些损失的确定，有专业的中介机构通过修复费用项目、条件价值评估问卷等形式进行。由此可见，美国对损害的追偿程度已经达到一个相当高的水平。违法排污者仅承担紧急清理污染费用是不足够的，至少还应该缴出非法所得，即因违法节省的成本，以及把环境资源恢复到原来的水平的等费用。以这个标准计算本案的损失，应该远远超过一百万元。当然，我国的社会发展程度与美国不一样，且环境公益诉讼处的赔偿范围仍在探索阶段，法院参考传统损害赔偿的计算方法对治理污染的费用损失予以支持，本案对落实污染者负担原则的突破已经是一大进步。

（一审独任审判员：张文炎

二审合议庭成员：吴健南 刘斯华 吕倩雯）