【问题提示】

如何审查确定信息公开行政诉讼案件的原告主体资格，如何结合案件具体情况针对原告的诉讼请求确定相应的判项？

【要点提示】

行政机关对申请查阅人的信息公开申请未作任何答复的，申请查阅人与该未作任何答复的行政不作为具有法律上的利害关系，具有对该行政不作为提起行政诉讼的原告主体资格。被告对原告的查阅申请尚未作出明确答复的，在查实原告的真实诉求的基础上，宜判决被告在一定期限内对原告作出是否准许公开的书面答复。

【案例索引】

一审：佛山市南海区人民法院（2010）南行初字第48号行政判决（2010年6月26日）

二审：佛山市中级人民法院（2010）佛中法行终字第442号行政判决（2010年9月21日）

【案情】

原告：钟苑。

原告：陈卓平。

被告：佛山市南海区卫生局。

佛山市南海区人民法院经审理查明：2010年2月3日，两原告向被告提交《依法查阅2006年至2010年1月行政许可决定和有关档案材料的要求》，同日，被告向两原告开具了材料接收凭证，接收了两原告提交的上述申请材料。后被告没有对两原告的申请作出是否同意查阅的书面答复。两原告不服，向本院提起行政诉讼。

原告钟苑、陈卓平诉称，两原告于2010年2月3日向被告提交《依法查阅2006年至2010年1月行政许可决定和有关档案材料的要求》，要求依法查阅上述材料。被告工作人员以需要请示领导为由收下原告提交的书面要求，并开具材料接收凭证。但至两原告起诉之日，被告仍未提供上述行政许可决定和有关档案材料供两原告查阅。根据《中华人民共和国行政许可法》第五条的规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十二条规定：“被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅。”两原告据此提起行政诉讼，请求：1、判决被告准予两原告查阅2006年至2010年1月南海区卫生局行政许可决定和有关档案材料；2、判令被告承担本案全部诉讼费用。

【审判】

佛山市南海区人民法院经审理认为：关于原告诉讼主体资格，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十一条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，原告诉讼主体资格限定为与被诉具体行政行为存在法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。又依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”的规定，两原告认为被告未公开其申请查阅的2006年至2010年1月被告行政许可决定及有关档案材料的具体行政行为侵犯其合法权益，有权作为原告提起行政诉讼。

依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条 “对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”以及第二十四条第一、二款“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”的规定，被告对原告的信息公开申请有根据具体情况作出相应答复以及如需延长答复期限应告知原告的义务。但被告于2010年2月3日收到两原告的查阅申请后仅向两原告开具材料接收凭证，接收两原告提交的申请材料，未对两原告的申请作出书面答复。被告称其收到原告的上述申请后，当场口头告知两原告，由于其申请内容不明确，要求其作出更改或者补充，没有证据证明，且原告又不予认可，本院不予采信。被告称被告相关政府信息已在网站公布或者已按《中华人民共和国档案法》的规定移交档案管理部门，两原告可通过正常途径进行查阅，但本案没有证据证明被告已将上述情况及查阅途径告知两原告。即被告对两原告的查阅申请未作出答复或者告知，未履行法定职责，存在行政不作为，被告应当对两原告的上述申请作出书面答复。由于被告对两原告的查阅申请尚未按《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条的规定作出明确的答复，本院无法审查两原告诉称的被告拒绝其查阅有关政府信息的具体行政行为的合法性。故对两原告直接请求判令被告准予两原告查阅2006年至2010年1月被告行政许可决定和有关档案材料的诉讼请求，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、被告佛山市南海区卫生局于本判决发生法律效力之日起三十个工作日内对原告钟苑、陈卓平2010年2月3日提出的查阅2006年至2010年1月被告行政许可决定及有关档案材料的申请作出书面答复。二、驳回原告钟苑、陈卓平的其他诉讼请求。

上诉人钟苑、陈卓平上诉称：1. 被上诉人未在法定或者合理期限内准予上诉人查阅2006年至2010年1月期间其所作出的行政许可决定和有关档案材料，其在原审答辩状中也自认拒绝上诉人的要求。原审判决对被上诉人拒绝上诉人查阅行政许可决定及有关档案材料这一事实认定不清。2.被上诉人所列举的不予公开有关信息理由均缺乏事实和法律依据。原审判决对被上诉人无正当理由拒绝上诉人查阅行政许可决定及有关档案材料这一事实认定不清。3.原审判决超出上诉人诉求作出判决，属拖延时间，于法无据。综上，请求二审法院撤销原审判决并判令被上诉人在法定或者合理期限内准予上诉人查阅2006年至2010年1月行政许可决定和有关档案材料。

佛山市中级人民法院确认一审法院认定的证据合法有效。佛山市中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开……”本案中，上诉人钟苑、陈卓平向被上诉人南海卫生局申请查阅2006年至2010年1月行政许可决定和有关档案材料，根据上述规定，被上诉人作为制作上述政府信息的行政机关，依法享有对申请人的申请根据情况作出决定的职权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定、第二十四条第一、二款的规定，被上诉人在2010年2月3日收到政府信息公开申请后，至迟应当在30个工作日内对上诉人的申请作出答复，但被上诉人至诉讼时仍未对上诉人的申请作出正式答复，属于未履行其法定职责，存在行政不作为。上诉人主张被上诉人以自己的实际行动拒绝了上诉人的申请，原审判决未直接判令被上诉人准予上诉人查阅属偏袒被上诉人。经查，虽然被上诉人在诉讼过程中对其未批准上诉人申请的理由予以说明，但被上诉人在诉讼过程中仍没有就上诉人的申请事项作出正式的答复，原审判决判令被上诉人在法定期限内对上诉人的申请作出书面答复并无不当。上诉人的该项主张没有法律依据，应不予支持。上诉人主张被上诉人在诉讼过程中拒绝其申请所列举的理由没有事实和法律依据，法院应直接判令被上诉人在法定或者合理期限内准予上诉人查阅2006年至2010年1月行政许可决定和有关档案材料。经查，在目前没有证据证实被上诉人对上诉人的申请事项已经作出答复的前提下，上诉人直接要求法院判令被上诉人满足上诉人的申请事项没有法律依据。上诉人在被上诉人作出正式答复后如不服答复行政行为，才能向法院起诉审查答复行政行为的合法性并要求判令被上诉人公开申请事项。上诉人的其他上诉理由均理据不足，不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案是卫生行政许可领域的信息公开案件，是公民、法人或者其他组织不服政府部门对其提出的某一领域的信息公开申请所作的答复或者处理引发行政诉讼的一个缩影，对审理信息公开行政诉讼案件具有较强的启示意义。为审理好此类案件，有以下两个基本问题需要厘清：

一、关于信息公开案件原告诉讼主体资格的界定

对一般行政诉讼案件的原告诉讼主体资格，与被诉具体行政行为存在法律上利害关系是具备原告诉讼主体资格的前提条件之一。对行政许可领域的信息公开申请，2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）虽然规定了公众对准予行政许可决定及对被许可人从事行政许可事项的监督检查记录的查阅权，但并未规定查阅请求人提起行政诉讼的权利。直到2008年《政府信息公开条例》第三十三条对行政机关违反政府信息公开义务的行为的救济途径作出了明确规定，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》在已出台的《政府信息公开条例》基础上制订，其第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”的规定与《政府信息公开条例》第三十三条的规定精神一致。可见，在信息公开领域，与行政机关在信息公开工作中所作的具体行政行为具有法律上的利害关系，是对该涉及信息公开的具体行政行为提起行政诉讼的主体资格要件。我认为，根据行政机关对申请查阅人的信息公开申请作出的不同处理方式，申请查阅人的原告主体资格有两种界定方法：第一、行政机关对申请查阅人的信息公开申请未作任何答复的，申请查阅人与该未作任何答复的行政不作为具有法律上的利害关系，无论申请查阅人的诉讼请求是判令行政机关作出答复还是判决行政机关公开有关政府信息，申请查阅人均具有就行政机关的行政不作为提起行政诉讼的原告主体资格；第二、行政机关对申请查阅人的信息公开申请作出了准许或者不准许公开的答复的，申请查阅人是否具备原告诉讼主体资格以其与行政机关所作的答复有无法律上的利害关系为要件。关于信息查阅人与行政机关所作关于信息公开申请的答复有无法律上的利害关系的界定，应以信息查阅人与被申请查阅信息表征的事项有无法律上的利害关系为基本考量点。有法律上的利害关系，则具备原告诉讼主体资格；无法律上的利害关系，则不具备原告诉讼主体资格，只能通过举报、投诉途径获得救济，没有资格提起行政诉讼。本案中，两原告向被告申请查阅2006年至2010年1月被告行政许可决定及有关档案材料，但被告未予答复，因此，原告对该未予答复的行为有提起行政诉讼的权利。

二、关于信息公开行政诉讼案件判项的确定

依据《政府信息公开条例》第二十一条，第二十四条第一、二款（具体条文详见前文）的规定，被告对原告的信息公开申请有根据具体情况作出相应答复以及如需延长答复期限应告知原告的义务。被告没有对两原告的查阅申请作出答复或者告知，未履行法定职责，存在行政不作为，被告应当对两原告的上述申请作出书面答复。

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）已发文，但没有正式施行，可作为该类型案件审理的参考。政府信息公开行政案件的判项有其特殊性，应当根据案件的具体情况分别作出处理。从本案查明的事实来看，本案属于接收原告的信息公开申请后未作任何书面答复的类型。《征求意见稿》第十六条针对行政机关对信息公开申请无正当理由逾期不予答复的判决方式作出了明确、系统的规定，即被告对原告的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以分别作出以下处理：（一）原告请求判决被告予以答复的，判决被告限期答复；（二）原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，判决被告限期公开或者更正；（三）被告在诉讼中已经提供或者更正政府信息，原告不撤诉的，人民法院可以判决确认被诉行政行为违法。本案中原告并不属上述规定的第二种一并请求的情形，不能直接适用该项的规定。对于被告对原告的信息公开申请未作出任何答复的案件，应在庭审中进行法庭释明，通过法庭询问确认原告的诉讼请求是判决被告公开其申请的有关信息，抑或判令被告对信息公开申请作出答复，抑或判令确认被告不予答复的行政不作为违法。本案中，原告认为事实上被告已明确拒绝原告的查阅申请，且其在答辩状中已明确不予批准原告的申请，故坚持原诉讼请求（请求判令被告准予原告查阅相关政府信息）。对此，我认为，被告虽在答辩状中称不予同意原告的查阅申请，并非在原告起诉前对原告作出的正式的答复，也非在诉讼阶段对原告所作的正式答复，只是反映被告对原告申请查阅信息的意见及起诉意见的答辩意见，因此不能作为对原告的信息公开申请作出的正式答复，应视为被告没有作出答复。由于被告对两原告的查阅申请尚未作出明确的答复，根据司法、行政相互独立的原则，宜判决被告在一定期限内对原告的申请作出是否准许公开的书面答复。如原告对该书面答复实体内容仍不服的，可再向法院提起行政诉讼。法院将审查该答复内容的合法性。故对两原告直接请求判令被告准予两原告查阅2006年至2010年1月被告行政许可决定和有关档案材料的诉讼请求，依法应予驳回。

(一审合议庭成员：谭龙 刘晓霞 吴晓岚

二审合议庭成员：胡智鸿 郭贇 潘华容)