2011年度法院工作专题汇报

 

佛山市南海区人民法院

关于诉讼与诉讼外纠纷解决机制的工作报告

（2011年6月）

 

各位主任、各位委员：

根据《南海区第十四届人大常委会2011年工作安排》，现将我院关于诉讼与诉讼外纠纷解决机制的工作情况，报告如下，请予审议。

近年来，随着经济社会转型发展，社会矛盾的复杂化、司法资源的有限性与司法需求的多样性之间，形成了较大冲突。2009年，我院受理各类案件数量为25176件，一线法官（119人）人均办案212件；2010年，我院受理各类案件数量为38395件，一线法官（112人）人均办案343件；今年上半年，我院受理各类案件数量为21253件，一线法官（120人）人均办案已经达到177件。在此形势下，法院工作面临着一个重要课题，就是：如何充分利用各种纠纷解决资源，推动建立多元化纠纷解决机制，引导当事人选择最合适的渠道解决纠纷，从而更好地发挥司法审判职能，缓解社会压力，减轻社会成本，维护和谐稳定，促进经济社会又好又快发展。

一、依据和思路

按照构建和谐社会宏伟目标，充分发挥诉讼与诉讼外纠纷解决机制的作用，最大程度地将矛盾消解在基层，成为了和谐社会建设的一项重要任务。2008年3月，中央政法委要求“坚持以定分止争为目标，健全完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制，充分发挥调解化解矛盾、维护稳定第一道防线的作用”。2008年6月，广东省高级法院和省司法厅联合下发了《关于进一步加强诉讼调解与人民调解衔接工作的指导意见》，要求深入开展“诉调对接”工作，强化诉讼和人民调解的衔接。2009年7月，最高人民法院下发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，要求人民法院在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制方面，发挥积极作用。2011年1月1日《人民调解法》正式施行之后，诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设有了更加充分、更加直接的法律依据。

根据上述政治和法律背景，我院围绕“公正与效率”工作主题和“司法为民”工作方针，明确了推动建立“诉讼与诉讼外纠纷解决机制”的工作思路：紧紧依靠党委领导，积极争取人大和政府支持，充分发挥司法职能作用，广泛借助行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面社会主体的力量，完善诉讼与仲裁、行政调解、人民调解、行业调解以及其他诉讼外纠纷解决方式之间的衔接机制，更好地化解诉前和诉讼中的矛盾纠纷，为推动我区社会矛盾化解和社会管理创新，提供更加积极有效的司法服务和司法保障。

二、主要进程

从2009年起，我院着手推进诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设，主要表现为“诉调对接”和“诉前联调”两个进程：

（一）“诉调对接”工作机制建设

2009年4月，根据《广东省高级人民法院、广东省司法厅关于进一步加强诉讼调解与人民调解衔接工作的指导意见》，我院制订了《关于进一步加强诉讼调解与人民调解衔接的工作方案》。同年6月，与区司法局共同下发了《关于加强诉讼调解与人民调解衔接工作的通知》，联合成立“诉调对接工作领导小组”。随后，区司法局在法院立案大厅设立了“人民调解工作室”，各镇（街）司法所在人民法庭设立“人民调解工作室”，并先后派驻人民调解员，进驻“人民调解工作室”，开展“诉调对接工作”。目前，“人民调解工作室”运作顺畅，成为了探索实践“诉讼与诉讼外纠纷解决机制”的主要阵地。

（二）“诉前联调”工作机制建设

在探索实践“诉调对接”工作过程中，我院充分认识到，在构建和谐社会背景下，有必要进一步深化“诉调对接”工作，拓宽诉讼外解决纠纷的渠道和路径，以更好地整合资源，形成工作合力，更有效地化解基层矛盾纠纷。为此，我院开始在“诉调对接”之外，探索实践“诉前联调”工作模式。2009年8月初，我院与罗村街道领导班子达成工作共识，并得到了区委政法委的支持。8月底，我院与罗村街道办共同制作了《关于在罗村街道设立“法官工作室”的会议纪要》，并报区委政法委备案。9月，经区委政法委同意，我院在罗村街道综治信访维稳中心正式挂牌成立“法官工作室”，开始了诉讼与诉讼外纠纷解决机制的新探索和新实践。10月，在区委政法委的组织协调下，我院与南海区司法局、丹灶镇党工委、丹灶镇政府共同拟定《关于设立“丹灶镇调解工作室”的会议纪要》，由南海区司法局、丹灶镇党工委、丹灶镇政府下属相关职能部门，共同派员组建“丹灶镇调解工作室”，办公场所设在丹灶法庭大厅，丹灶法庭提供业务指导，相互协助配合开展诉讼前和诉讼中案件的调解工作。11月，在区委政法委的主持下，我院驻交警大队“法官工作室”挂牌成立，主要针对道路交通事故损害赔偿纠纷，为当事人提供行政调解、诉前调解、立案诉讼和诉讼保全等“一站式”的纠纷解决服务。2010年1月，我院桂城法庭与桂城街道办事处联合制订《人民法庭与调解委员会挂钩联动开展调解工作实施细则》，人民法庭的法官直接走入村居，通过指导或参与村（居）调解委员会开展工作，邀请村（居）调解员参与诉讼调解，组织调解培训，进行法制宣传等多种方式，开展“诉前联调”工作。2010年5月，在上级法院的精心指导下，我院民二庭与南海区工商联（总商会）积极沟通协调，成立了“南海民企法律调解中心”，共同探索涉民企纠纷的风险防范和纠纷化解机制。2011年2月，我院民一庭与区妇联达成《关于做好诉讼调解与妇联组织调解衔接工作的意见》，主要针对婚姻家庭纠纷，根据当事人的意愿，在诉前或者诉讼中，将纠纷或案件委托妇联进行调解。上述的探索实践，得到了党委和上级法院的认同和肯定。同月下旬，省委政法委在我区召开了全省“诉前联调”工作调研座谈会，推广我院“诉前联调”工作经验。会后，我院根据会议精神，继续深化“诉前联调”工作，在立案大厅扩建“诉前联调工作室”，并根据工作部署，于近期向区委政法委报送了《关于建立南海区“诉前联调工作机制”的方案》，以进一步推动我区“诉前联调”工作机制建设。

三、主要做法

在深入开展诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设过程中，我院做到“思想上重视、思路上明确、措施上扎实”：

 （一）深化认识，高度重视诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设

新形势下，法院工作中的传统办案模式,在现实中遭遇不少困境，比如案多人少、缠诉缠访或者执行难等问题，一直困扰甚至阻碍着法院工作科学发展。现实中，社会转型导致一些原来共同遵循的道德、习惯、诚信、规则等社会规范，约束力不断降低，群众对诉讼外纠纷解决方式的功能、程序和优点了解不足，当事人难以利用或利用不够。为此，从有效化解我区社会矛盾和促进我院工作科学发展出发，我院把参与和推动诉讼与诉讼外纠纷解决机制的一项重要工作任务，摆在突出位置，抓紧抓实。一是在司法理念上加以强化。突出强调“调判结合，调解优先”原则，结合“全省法院排头兵达标竞赛活动”的开展，强化对审判执行过程中的诉讼调解、行政协调和执行和解等方面工作的指标和任务要求，将矛盾化解和调解意识与法院审判执行工作紧密结合，形成一致目标。二是在工作重心上加以调整。转变以往等待案件进入诉讼或开庭审理后再进行调解的工作思路，将纠纷化解的重心放在诉前阶段和庭前阶段，重点抓好“诉调对接”和“诉前联调”，努力将矛盾纠纷化解在初始阶段和萌芽状态。三是在人力物力上加以倾斜。将人力、物力向审判执行一线和人民法庭倾斜，支持审判业务庭和人民法庭参与“综治信访维稳中心”、“法官工作室”、“诉前联调工作室”、“巡回法庭”等纠纷化解工作，鼓励和推动相关工作机制的探索实践。

（二）争取支持，努力推进诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设

构建诉讼与诉讼外纠纷解决机制，意味着必须综合运用多种渠道、多种手段、多种方式来化解矛盾纠纷，因而只有建立起党委领导、人大和政府支持、综治委和政法委统一组织协调的矛盾纠纷解决机制，才能有效地解决各方面纠纷解决职能部门和机构之间的有序衔接和良性互动。为此，我院积极争取各方面支持，努力推进诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设。一是主动向上级法院和地方党委汇报，争取政策支持。在上级法院的指导下，我院“诉调对接”和“诉前联调”工作机制更加具体规范。在区委政法委的组织协调下，我院陆续与镇街和相关职能部门建立起紧密的工作联络机制，为诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设的顺利推进打下了坚实基础。二是加强与镇街和行政职能部门沟通，争取工作支持。经积极沟通，区司法局第一时间设立“人民调解工作室”进驻我院立案大厅和各人民法庭；罗村街道主动提出请求，由我院派出“法官工作室”进驻街道综治信访维稳中心，并提供经费和设施支持，人员上则采取置换方式，招聘2名工作人员补充支援罗村法庭；区交警大队主动提供办公场所，为“法官工作室”进驻交警大队提供了各方面工作便利；区劳动和社会保障局主动加强信息联络，协调机关和各辖区劳动所与我院立案庭和各人民法庭建立起劳动纠纷联调机制。三是积极发挥司法引导功能，争取社会支持。加大诉讼与诉讼外纠纷解决机制的司法宣传力度，扩大诉讼外纠纷解决机制的影响力。通过新闻、网络媒体、开展送法下乡、法律咨询等形式，广泛宣传诉讼外纠纷解决机制的功能、特点和优势，引导民众形成正确、理性的纠纷解决观念，使这一便民利民的制度真正起到为民司法、和谐司法的作用，为诉讼与诉讼外纠纷解决机制的深入发展奠定牢固的社会基础。

        （三）多方联动，努力促成各种纠纷解决方式实现良性互动

为更有效地发挥诉讼与诉讼外纠纷解决机制的功能作用，我院充分利用自身司法优势，积极发挥主导和引导作用，最大限度地将司法的原则性和灵活性结合起来，将审判的全过程进行前后延伸，助推诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设。一是加强诉前纠纷的调处分流和机制引导。我院注重对当事人进行诉前引导，告知诉讼风险，释明诉讼外纠纷解决方式的简便、快捷、和谐、免费等功能、特点和优势，积极引导当事人根据纠纷的性质，自愿选择以诉讼外方式解决纠纷。二是加强对诉讼外纠纷解决的支持和指导。我院积极配合区司法局和各镇街，加强对人民调解员的法律知识培训；加强与行政职能部门的工作交流，提高依法调解的能力和水平；对于调解不成进入诉讼的案件，我院主动向原调解组织通报案件审理情况，分析调解不成的原因，一些人民法庭还定期邀请人民调解员旁听案件审理，增强调解工作的针对性和有效性。三是依法维护和保障人民调解、行政调解的效力。对通过诉讼外纠纷解决机制达成的调解，我院和相关调解组织达成工作共识，主动引导当事人申请法院提供司法确认，赋予调解协议的法律强制效力。对违反自愿原则或当事人规避法律而达成的调解协议，加强司法审查，依法予以撤销。同时，为保障诉讼与诉讼外纠纷解决机制最终实现“案结事了”，我院结合上级法院部署，将主动执行融入上述工作机制，建立“诉前调解+司法确认+主动执行”的衔接机制，探索实现诉前调解、司法确认与主动执行的无缝对接。对诉前调解达成的调解协议，经过司法确认后，我院同时启动主动执行程序。一旦债务人未按照协议如期自动履行的，无需当事人另行申请，我院依职权主动开展强制执行，为诉前调解和司法确认提供更加到位的司法保障。

       四、主要成效

在推进诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设过程中，主要取得了以下成效：

一是更大程度地促成了诉讼内案件的调解结案，增进了社会和谐。通过“诉调对接”工作的开展，已经进入法院诉讼程序的案件，可以在抓好审判过程中的诉讼调解的同时，将审判工作与人民调解工作相衔接，通过将案件委托进行人民调解，或者邀请人民调解员介入诉讼调解等方式，借助人民调解的力量，更好地促成诉讼内案件的调解结案。近年来，尽管我院民商事诉讼案件逐年递增，但民商事诉讼案件的调解撤诉率也逐年上升。2009年，我院民商事诉讼案件结案9114件，通过调解或撤诉方式结案3531件，调撤率为38.7%。2010年，我院民商事诉讼案件结案18188件，通过调解或撤诉方式结案12701件，调撤率为69.8%。今年上半年，我院民商事诉讼案件结案10418件，通过调解或撤诉方式结案7831件，调撤率为75.2%。

二是提前化解了大量诉讼外的矛盾纠纷，消除了社会隐患。在传统的工作机制中，部分案件虽然经过人民调解并达成调解协议，但由于当事人反悔或不履行调解协议，纠纷最终再次进入诉讼或执行程序，叠加了解决纠纷的社会成本；部分案件进入诉讼程序之前没有经过行政调解或其它社会组织调解，而纠纷的解决又很大程度上依赖于各方面诉前调解工作的介入，由于耽误了介入时机，往往导致矛盾纠纷进一步扩大升级。通过参与构建我区“诉前联调”工作机制，我院将联动调解的重心转移到诉前阶段，充分借助社会外部力量的广泛参与，开展“诉前联调”工作，通过诉前调解和司法确认方式，提前介入矛盾化解，及时固化调解成果，并主动采取执行措施保障当事人的合法权益得到实现，取得了较好效果。2010年，共有8688起纠纷通过上述机制并达成调解协议后由我院予以司法确认。其中，5657宗司法确认案件由我院采取主动执行措施并全部履行到位。诉前联调工作有效遏制了诉讼内执行案件的上升趋势，2010年我院受理的诉讼内执行案件数量为11247件，比2009年的12828件下降了12.3%。

三是探索实践了社会矛盾化解的新机制，形成了社会合力。通过构建诉讼与诉讼外纠纷解决机制，有效实现了审判工作与人民调解、行政调解、司法调解的有机对接和协调联动。一方面，实现了纠纷解决主体和途径的多样化，为当事人的纠纷解决和社会矛盾的化解，提供了更加广泛和灵活机动的选择。另一方面，实现了社会各方面矛盾化解力量的集成化，既强化和突出了人民法院的司法审判和司法确认功能，又发挥了行政调解和人民调解的人缘、地缘等工作优势，形成了更加全面到位的资源共享和功能互补。比如，由于交警部门和法院之间存在工作性质和办案制度的差异，交通事故损害赔偿案件普遍存在着办案周期长、开庭送达难、财产监控脱节、调解率和服判息诉率较低、执行难度较大等客观问题。尤其是案件在事故发生、初步调解与立案诉讼的移转过程中，容易出现工作空档，增加审判执行工作难度。这些情况的存在，往往造成审判执行工作被动，影响了办案效果和司法权威。通过驻交警大队的“法官工作室”开展“诉调对接”工作，就实现了双向联动，既为交警部门的行政调解提供司法确认，又将部分审理中的案件邀请交警人员介入诉讼调解，并根据需要及时采取诉前财产保全措施，或者提供现场立案等司法服务。此举有效促进了交警大队交通事故调解与人民法院交通事故案件审理的充分对接，为事故纠纷当事人提供一站式的调解、诉前保全和立案等服务，减少了工作环节，减轻了当事人诉累，提高了矛盾纠纷化解的效率。同时，驻交警大队的“法官工作室”和驻法院立案大厅的“诉前联调工作室”，也成为了培育高素质、专门化的道路交通事故纠纷调解队伍的培训基地。

五、存在的问题和建议

诉讼与诉讼外纠纷解决机制的建立和运行，整合了纠纷解决资源，使社会矛盾化解机制形成了“梯次、互补、联动”的工作体系，在引导社会各方面主体正确选择纠纷解决途径以及维护稳定、促进和谐方面，起到了较好作用。但在具体实践中，也存在一些问题，有待进一步完善：

        1、机制定位需要进一步提高。从当前情况来看，诉讼与诉讼外纠纷解决机制的运作，主要还是停留在以法院倡导和主导为主，尚未完全上升到作为全区社会矛盾化解和社会管理创新的一种综合性机制建设。这就导致在机制运作过程中，一些共识还未完全形成，各相关职能之间的定位和工作关系未完全理顺，因而迫切需要区人大常委会加大呼吁力度，提升诉讼与诉讼外纠纷解决机制在全区工作中的定位，增进各相关职能部门参与社会矛盾化解和社会管理创新的主体意识，使构建诉讼与诉讼外相衔接的纠纷解决机制深入人心，以更有力地推动诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设深入发展。

        2、机制参与需要进一步加大。在机制运作过程中，由于保险行业、银行业等非政府职能部门更加重视法院裁判结果，坚持以法院裁判文书为结案依据，对诉讼外纠纷解决途径持消极谨慎态度，导致不少矛盾纠纷因欠缺保险公司、银行等当事人的主动参与，而无法通过诉讼外途径解决。因此，需要区人大常委会加大协调力度，增进相关非政府职能部门的调解意识，以更好地发挥诉讼与诉讼外纠纷解决机制的功能作用。

3、机制建设需要进一步支持。尽管当前诉讼与诉讼外纠纷解决机制已经初步建立，从运作的情况来看，也取得了一定的成效。但从长远来看，作为一项机制建设，我区诉讼与诉讼外纠纷解决机制尚未形成较为全面、完整、严密的制度体系，这就导致现行机制的落实必然受到多方面制约和限制，长远效果难以保障。一方面，诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设尚未建立专门的经费保障，导致相关工作的开展容易被误解为额外劳动。另一方面，诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设缺乏必要的人员编制，特别是需要协调解决如何招录或聘请诉讼外专职调解员的途径和渠道。同时，诉讼与诉讼外纠纷解决机制的健全，还需要在组织机构、岗位考核等方面，加以进一步改进和完善。

针对上述存在问题，我院提出以下建议：

1、平台推动。借助区人大常委会呼吁，加快诉讼与诉讼外纠纷解决机制的制度化和体系化建设，并倡议由区委综治委和政法委牵头，将诉讼与诉讼外纠纷解决机制建设上升为全区工作，确定成员单位和负责人，定期召开联席会议，落实联络机制，确保“诉调对接”和“诉前联调”等相关工作常态化、制度化。

2、合力拉动。按照党委领导、人大监督、政府支持、政法委牵头、综治办协调、法院为主、社会多方参与的思路，坚持齐抓共管，强化保险行业、银行业等非政府职能部门的社会责任意识，形成工作合力，实现当事人自行和解、人民调解、行政调解和诉讼调解的“四位一体”大调解工作格局。

3、奖惩促动。借助区人大常委会呼吁，加大诉讼与诉讼外纠纷解决机制的组织保障、人员保障和经费保障，拓宽参与机制建设的途径和渠道，充实诉讼外纠纷解决机制的专职调解员，并促使相关职能部门把贯彻落实诉讼与诉讼外纠纷解决机制纳入综治领导责任制范畴，纳入党政领导落实综治工作绩效档案内容，纳入行政机关效能监察和考核体系。

 

各位主任、各位委员，在今后的工作中，我院将继续完善诉讼与诉讼外的纠纷解决机制，力求在诉讼途径与非诉途径的纠纷解决新机制之间，形成良性互补和协调发展，并以融入推进“大调解”工作格局为契机，为基层社会矛盾化解和社会管理创新作出更大积极努力和更大贡献。

 

 

 

 

 

 

 

 

附件1           

委托“人民调解工作室”调解流程图

 

人民法院在审理案件时认为纠纷可以调解

发出《委托调解建议书》

征求各方当事人意见

同意委托调解

不同意委托调解

委托人民调解工作室进行调解

人民法院自行主持调解或审理裁判

一般在15日内， 最长不超过30天 进行调解

调解不成功

调解成功

制作调解协议书

请求人民法院出具民事调解书

发出《委托调解复函》

将调解结果反馈给人民法院

附件2

邀请人民调解员协助调解流程图

 

人民法院在处理案件时认为需要人民调解组织协助调解

发出《协助调解征求意见书》

征求各方当事人意见

同意协助调解

不同意协助调解

邀请人民调解工作室协助调解

人民法院自行主持调解或处理

在法院规定的期限内

人民调解工作室派员协助法院进行调解