近日，对九江镇上西村三户村民涉及股权权益纷争不服九江镇人民政府行政处理决定的行政诉讼案件，二审法院作出维持原判的判决，即驳回原告要求享有股权权益的诉讼请求。至此，历时近两年的南海区首例以非出嫁女股权权益为诉求的行政诉讼案件，以九江镇人民政府胜诉而告终。

      一、案件始末

      2010年1月11日，九江镇上西村村民程某等三户村民向佛山市南海区人民法院提起行政诉讼，要求九江镇人民政府履行法定职责，依法作出行政处理决定，责令佛山市南海区九江镇上西贤和经济合作社（下简称贤和社）确认其股东资格及股权权益，并与其他股东享受同等的福利待遇。九江镇人民政府在收到诉状后进行了调查核实，查明了下列事实：程某在户口迁出前属于贤和村在册村民，且为贤和社的股东。2006年5月，程某办理了国内户口注销手续并迁往香港定居。2007年11月，贤和社表决同意修改“固化股权”方案，取消了2003年12月通过的“生不增死不减”的股权管理模式，实行“生增死减”新模式。因此，程某办理了国内户口注销手续并迁往香港定居，就不再具有农民的身份，其农村集体经济组织成员资格也随之取消。2011年4月11日，九江镇人民政府作出《行政处理决定书》，认定程某自2008年起不再具备贤和社的经济组织成员资格。程某在收到《行政处理决定书》后，自愿向南海区人民法院申请撤回上述起诉。同时，针对九江镇人民政府作出的上述《行政处理决定书》向南海区人民政府申请行政复议。2011年8月4日，南海区人民政府作出《行政复议决定书》，维持了九江镇人民政府的行政处理决定。2011年8月16日，程某向南海区人民法院起诉，要求法院撤销九江镇人民政府作出的《行政处理决定书》,责令重新作出行政处理决定，确认其股权资格。2011年12月14日，南海区人民法院驳回了程某的诉讼请求。同年12月29日，程某向佛山市中级人民法院提起上诉。2012年4月，二审判决维持原判，即驳回当事人要求享受股权权益的诉讼请求。

     二、原因分析

      这三宗非出嫁女股权权益行政诉讼系列案件，虽然一、二审法院均维持了九江镇人民政府所作的行政处理决定，但是从总结经验教训、有效规范政府行政行为和村居日常管理，尽可能地避免和化解行政争议等角度考虑，我们很有必要理性地分析引发上述案件的原因。

     （一）出嫁女权益的落实引致其他非出嫁女利益群体的诉求上升。

       近两年，南海区大力推进农村“两确权”落实出嫁女权益，对农村集体经济组织不落实出嫁女或其子女权益的，由所在地镇政府作出行政处理决定并向人民法院申请强制执行，通过法律途径有力地保障了出嫁女及其子女的合法权益。出嫁女权益的落实引发了其他利益群体如回迁户、自理口粮等部分群众的利益诉求上升。

     （二）农民群众依法维权意识的提高是导致行政诉讼案件数量上升的重要原因。

      在以前的“民告官”的官司中，原告的“民”普遍存在着“三不”，即不知告、不会告和不敢告。近年来，由于普法宣传工作的不断深入，群众的法制理念和依法维权意识不断提高，群众从无序上访到有组织上访、从行政诉讼到不服判决的涉法上访，这充分反映了农民群众依法维权意识的不断提高。

     （三）行政诉讼成本低且举证责任倒置为进入法律程序提供了便利。

行政诉讼案件的受理费用只有几百元，且行政诉讼案件的举证责任在被告，原告只需要一份诉状就可以起诉，为原告获取需要的证据材料提供了渠道。

     （四）其他矛盾纠纷得不到解决或者利益诉求得不到满足而趁机“发难”。

     近年来，农村社会矛盾越趋复杂，村组内部不同派别之间的利益纷争逐步升级，部分群众对政府部门及村组干部的意见和怨言越发强烈。一些别有用心的人不仅大肆操纵和利用这些社会矛盾纷争，更擅于利用政府行政行为中的漏洞大做文章。上述行政诉讼案件中的一户村民就因家中的一名成员依章程无法享受股份分红而从其他村民成员身上想办法，企图通过“民告官”的方式争取权益。

        三、对策和建议

      （一）大力推进村组依法、科学、民主决策，建立和规范决策程序，创新民主决策形式，扩大群众的参与度。

      在行政诉讼案件中，证据的搜集，是行政诉讼案件成败的关键。涉及股权纷争的行政诉讼案件，往往涉及村委会和村民小组一级，由于农村政经分离改革，很多村居的公章和人事组织已多次变更，再加上多年前村组档案管理的普遍不规范，这些对于政府作出具体行政行为或应对行政诉讼均造成不少困难。本案中，由于贤和社没有2008年修改股份章程的资料，现存的修改股份章程均是村委会盖章的，镇政府也没有相关的档案资料存档。因此，难以证明2008的股份章程修改的合法性。这恰好成为了一、二审双方争议的焦点，原告的代理律师也企图以此为突破点，推翻镇政府作出的行政处理决定。由于村组干部的依法行政意识不强，在章程修改、土地利用规划等重大议事决策中，往往召开了村民代表或者党员会议，也只是简单草率通过，甚至未经过村民大会或者村民代表大会依法表决就通过决策，有时虽然经过村民大会表决通过，但是没有做好相关程序及书面材料的整理、归档、备查。一旦涉诉，难于经得起考验。因此，要大力推进村组依法、科学、民主决策，建立和规范决策程序，创新民主决策形式；同时，要大力推进村级组织政务、财务公开，提高村组依法办事能力，加强民主监督力度，切实管理好村级集体资产和维护好农村群众的合法权益。

      （二）针对涉农法律法规和政策，及时出台相关意见建议进行规范。

      上述行政诉讼案件中，原告申请的事项是否镇政府的职权范围也是案件的一个关键。根据相关法律法规的规定：农村集体经济组织要接受各级人民政府的监督，同时，保护社会主义的全民所有制的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利，民主权利和其他权利，是镇人民政府的法定职权。从这一点来说无论被告在实体上能否享受股东权利，镇政府均应依法定职权作出具体行政处理决定。若不作出，镇政府则承担行政不作为的败诉风险。原告也以此为突破口，先行提起行政不作为的诉讼，使镇政府处于骑虎难下的局面。但是，若然每一名群众都通过行政处理的方式来确认自身的权益，必然增加政府的行政成本和法院的司法成本。部分行政处理决定因原始依据资料不齐导致无法维持的，这样的判决结果必然与集体经济组织现行的章程相冲突，从而给农村的管理带来混乱。

        在上述行政诉讼案件的审理过程中，镇政府也向上级部门出具了法律意见，阐明了利弊关系。2012年1月，南海区委农村工作领导小组办公室出具了《关于处理农村出嫁女及其子女合法权益案件的意见建议》，对于非出嫁女群体是否享受同等待遇作出了明确的规定：对于非出嫁女群体（11号文件规定的出嫁女或其子女之外的人员）是否享受同等待遇，村集体已根据各自的章程作出决定，而在章程不违反法律、法规、规章的情况下，所在镇人民政府或街道办事处不适宜进行干预；对该类申请人提出的确权申请，所在镇人民政府或街道办事处不宜作出行政处理决定，可通过答复的形式告知该部分人员其成员资格、待遇问题不属于所在镇人民政府或街道办事处作出行政处理决定的职权范围。这样，通过及时出台相关政策建议的做法，确实可以及时堵住类似以上行政诉讼案件的请求，减少行政和诉讼成本。

      （三）改变观念，加强依法行政的能力。

        行政机关普遍存在“三怕”心理，即怕当被告，怕出庭和怕败诉。要理性地面对诉讼，行政机关在平日工作中必须加强依法行政能力，建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷，对公民、法人或其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档，形成完整的执法案卷。在行政执法的过程中树立证据意识，一旦诉讼就要在举证、质证、认证上下功夫。只有在日常工作中不断依法正确履行行政职责，树立证据意识和自我保护意识，才能减少行政诉讼案件的败诉率。同时，注重通过行政诉讼吸取经验教训，采取有效措施，弥补工作不足，完善规章制度。只有各级政府机关提升了执法水平，增强了依法行政意识，才能在提高行政诉讼案件胜诉率的同时减少“民告官”的官司。人民法院也可以选择具有典型意义的行政案件公开开庭审理，使人民群众对行政审判有直接的观感和印象，通过公正司法取信于民，确立行政诉讼审判的公信力。